Чому так важливо мати уніфікований закон загальної дії про адміністративну процедуру?

У європейському розумінні, загальний і основоположний Закон про адміністративну процедуру, який побудований на принципах верховенства права, має першочергове значення для побудови демократичних відносин між державою та її громадянами.

Завдяки уніфікованому Закону «Про адміністративну процедуру» загальної дії всі органи влади – на рівні держави чи місцевого самоврядування – отримують загальноприйнятні інструкції щодо того, як вони мають налагодити свої процеси прийняття рішень відповідно до принципу верховенства права.

Таким чином, визначення на законодавчому рівні єдиних правил для адміністративних процедур, відмова від різних спеціальних постанов, за якими мають працювати різні рівні влади, забезпечує справедливість і правову чіткість й визначеність, прозорість як для влади, так і для громадян. Також це запобігає свавіллю, стримує корупцію й робить так, щоб органи влади й громадяни мали рівні права.

Зі свого боку влада зобов’язується:

• поважати права громадян;

• виконувати свої обов'язки перед громадянами;

• спілкуватися з громадянами на рівних;

• виявляти справедливе ставлення;

• не допускати свавілля у своїх діях;

• діяти прозоро;

• надати громадянам право бути вислуханими до прийняття щодо них негативного рішення;

• пояснювати громадянам свої дії та рішення;

• консультувати громадян щодо необхідних кроків у адміністративній процедурі;

• своєчасно вирішувати питання, які хвилюють громадян.

Громадянам же надається правове підґрунтя, за яким вони можуть:

• з упевненістю відстоювати свої права перед владою;

• вести переговори з владою на рівних;

• відстоювати свої права на владу;

• визнавати та вимагати від органів влади виконання обов'язків;

• бути захищеними від свавільних дій з боку держави;

• розуміти дії та рішення влади.

 Чому такий Закон «Про адміністративну процедуру» є особливо важливим для органів місцевого самоврядування?

Для демократичних держав, які вже мають або лише прагнуть до дієвих децентралізованих структур, наприклад як Україна та Німеччина, й ратифікували Європейську хартію місцевого самоврядування, особливе значення  цього Закону є очевидним.

Розуміння децентралізованої держави полягає в тому, що публічні послуги мають надаватися якомога ближче до громадян. Цей принцип субсидіарності (делегації повноважень) закріплено, наприклад, у статті 4 Європейської хартії місцевого самоврядування. Це означає, що публічні функції, як правило, повинні виконуватися на місцевому рівні врядування. У світлі Європейської хартії місцевого самоврядування найбільш локальним рівнем є рівень місцевого самоврядування.

Це означає наступне: у демократичній децентралізованій державі рівень місцевого самоврядування є найважливішим для надання громадянам основних адміністративних послуг. Саме тут здійснюється велика кількість адміністративних проваджень у найрізноманітніших сферах, які закінчуються рішенням, що задовольняє або не задовольняє запит громадянина чи компанії. Усі ці рішення мають ухвалюватися згідно з принципом верховенства права.

Прозорі, зрозумілі правила та правова визначеність також мають велике значення на місцевому рівні для залучення інвесторів: підприємцям потрібна стабільна та надійна законодавча база для організації бізнесу, створення робочих місць та інвестування коштів на місцевому рівні.

Тому, тим важливіше, щоб саме органи місцевого самоврядування повинні були й могли по суті дотримуватися чітких і зрозумілих прозорих правил взаємодії у кожній адміністративній процедурі.

Чому для органів місцевого самоврядування важливо мати один єдиний закон загальної дії з адміністративної процедури?

Впевненість у правильності процедури підвищує правову визначеність і, таким чином, дає змогу органам місцевого самоврядування працювати ефективно, відповідально та згідно з принципом верховенства права на благо своїх громадян.

Чим складніші, деталізованіші та специфічніші правила, тим більший ризик помилки в їх реалізації: органу влади, а також громадянам важко розібратися у широкому спектрі спеціальних нормативних актів. Адміністративні органи вже мають проблеми з коректним застосуванням по суті вірно створених правил. Громадянам же ще важче зрозуміти складні та різні правила, знати свої права та виконувати свої обов’язки. Чим легші та диференційованіші процедурні норми, тим краще люди зможуть реалізувати свої права, як  повноправні та відповідальні громадяни.

Важливо, щоб органи місцевого самоврядування з їх різноманітними сферами відповідальності та повноваженнями могли керуватися спільними для всіх адміністративних органів чіткими, прозорими і зрозумілими правилами при вирішенні будь-якої адміністративної справи. Це дає місцевій владі впевненість у правильності дій, незалежно від предмета окремого адміністративного провадження. Водночас громадяни таким чином захищені від процедурних помилок.

Яке значення має закон про адміністративну процедуру для місцевого самоврядування в Німеччині?

За даними громадського опитування в Німеччині у 2019 році:

• 84% населення мали справу принаймні з одним адміністративним органом;

• 57% опитуваних мали справу з кількома адміністративними органами;

• 93 % громадян один або кілька разів контактували з органами місцевого самоврядування (у Німеччині це муніципалітети: (громади) та райони).

Запити із якими громадяни зверталися до адмінорганів стосувалися:

• реєстрації зміни місця проживання;

• реєстрації шлюбу та народження;

• видачі посвідчень особи або візи;

• довідок про стан здоров’я;

• дозволів на паркування;

• надання соціальних пільг, таких як житлова допомога;

• реєстрація транспортних засобів;

• дозволів на будівництво;

• ліцензії на підприємницьку діяльність або її заборони;

• розрахунку податку на підприємницьку діяльність для компаній;

• питання щодо дитячих садків і шкіл;

• водопостачання, вивезення сміття та багато іншого.

Це свідчить про те, що в Німеччині публічні послуги, які є важливими для громадян у їхньому повсякденному житті, є відповідальністю місцевого самоврядування (тобто муніципалітетів і районів).

З цього також можна зробити два висновки.

По-перше, особливе значення має існування справедливого адміністративно-процедурного законодавства, заснованого на принципі верховенства права, яке діє на місцевому рівні. Саме на рівні місцевого самоврядування громадяни найбільше відчувають переваги такого законодавства, адже найчастіше контактують саме з місцевими адмінорганами.

З іншого боку, це також показує наскільки важливо мати єдиний уніфікований закон загальної дії щодо адміністративної процедури. Місцеві адміноргани, як і громадяни, лише виграють від того факту, що для численних звернень громадян з надзвичайно різних питань, які стосуються різноманітних галузей права, існують основоположні єдині правила надання послуг, а не різний набір правил і процедур для кожного конкретного випадку. Це створює прозорість, забезпечує рівне дотримання принципу верховенства права в усіх процедурах і надає всім залученим особам визначеність дій.

Що відбувається, якщо правил гри не дотримуються (тобто орган влади порушує норми німецького Закону «Про адміністративну процедуру»)? 

Конституція Німеччини (переклад з нім.Grundgesetz - Основний закон) гарантує кожному, хто стверджує, що його або її права були порушені органом влади, право на судовий захист. З цієї гарантії ефективного правового захисту випливає обов'язок судів переглядати оскаржувані рішення органів влади також на предмет дотримання адміністративно-процедурних вимог.

Таким чином, зацікавлений громадянин чи юридична особа може звернутися до суду з позовом, щоб змусити суб'єкта владних повноважень поважати правила адміністративної процедури, тобто його процедурні права.Як один із можливих наслідків, органу влади доведеться розпочати нове адміністративне провадження та ухвалити наприкінці нове рішення по справі особи. Або ж він буде зобов’язаний виправити або надолужити певні кроки згідно з процедурою, а також перевірити, чи потрібно буде скоригувати ухвалене рішення, враховуючи внесені процедурні зміни. 

Відповідно до Закону «Про адміністративну процедуру», суди мають обов’язкові критерії, що застосовуються до всіх процедур, за якими вони повинні перевіряти, чи адміністративна процедура була проведена належним чином і без порушень закону.

Водночас влада та громадяни знають про те, як важливо дотримуватися правил гри й вимагати їх дотримання. Влада регулярно наголошує на дотриманні правил з власної ініціативи, оскільки зацікавлена ​​в тому, щоб її рішення залишалися в силі й не були скасовані судами через процедурні помилки.

Які принципи верховенства права лежать в основі німецького Закону «Про адміністративну процедуру»? 

Закон «Про адміністративну процедуру» у Німеччині заснований на чітких принципах, зокрема, на:

1) Принципі верховенства права та законності у адміністративній процедурі. Він має дві важливі сторони: з одного боку, адміністративний орган повинен дотримуватись верховенства права, тобто не порушувати правових норм. По-друге, він повинен визнавати застереження, викладені в законі. Це означає, що він не може втручатися в права третіх сторін без законних на те повноважень.

2) Принципі рівного ставлення. Він охоплює заборону дискримінації та вимогу проявляти однакове ставлення до рівнозначних речей[v17] [PVGU18] . Останнє, також значить, що існує вимога диференціації, тобто різні речі не можуть отримувати однакове ставлення;

3) Принципі пропорційності. Він поширюється на всі рішення органів влади, як і заборона прояву свавілля, включаючи принцип здійснення належного розсуду, оскільки є простір для ухвалення рішень.

Який основний зміст закону про адміністративну процедуру в Німеччині? 

Загалом, німецький закон про адміністративну процедуру регулює всі дії, які виконують адміністративні органи, а також способи, як вони можуть їх виконувати. Зокрема, у центрі загальної адміністративної процедури лежать такі принципи:

1. Розгляд адміністративних справ має відбуватися швидко та ефективно;

2. Перебіг адміністративного провадження має бути вільним від будь-якого стороннього невідповідного впливу. Таким чином, працівники органів влади, які самі могли б отримати пряму вигоду чи шкоду від ухваленого рішення, усуваються від розгляду конкретної адміністративної справи. У цьому контексті важливо уникати будь-якої упередженості. Це стосується випадків, де через певні обставини конкретної справи, неупередженість дії адміноргану більше не може гарантуватися, з огляду на можливу перевагу чи недолік, яке це рішення матиме для третьої особи;

3. Розпочавши адміністративне провадження, орган має здійснити службове розслідування й зібрати відповідні факти й необхідні документи. При цьому орган має враховувати всі обставини, які мають значення для конкретної справи та є як несприятливими, так і сприятливими для відповідної сторони при ухваленні рішення;

4. Органи влади зобов'язані піклуватися про права залучених осіб. Таким чином, вони повинні заохочувати громадян звертатися до органів із заявами, подавати документи та декларації, а також допомагати виправляти помилки в поданих документах, якщо такі були допущені випадково або через незнання. Жодній особі не має бути відмовлено в реалізації її права через допущення помилки або незнання процедури;

5. Адміністративний орган зобов'язаний вислухати особу, права або інтересу якої стосується справа. Це означає, що орган повинен надати заінтересованій особі можливість прокоментувати всі фактичні та правові питання, які він вважає доречними в конкретній справі, перш ніж ухвалити рішення щодо неї. Це дає можливість особі вплинути на хід та результат провадження, оскільки адмінорган має взяти до відома її думку та серйозно врахувати її у своєму рішенні. Рішення також може ґрунтуватися лише на обставинах, які заінтересована особа мала можливість прокоментувати заздалегідь;

6. Адміністративний орган зобов'язаний надати заінтересованій особі доступ до матеріалів справи, якщо такий доступ необхідний для обстоювання або захисту її законних інтересів. Це право на ознайомлення з матеріалами гарантує, що залучена сторона може отримати всю необхідну інформацію, щоб мати можливість ефективно брати участь в адміністративному провадженні та висловити власну позицію на слуханні. Водночас це забезпечує прозорість та рівноправний обмін інформацією між адміністративним органом та заінтересованою особою. Для того, щоб також ефективно забезпечити право особи на ознайомлення з матеріалами справи, адмінорган зобов’язаний зберігати їх належним чином й у повному обсязі;

7. Заінтересована сторона має право на те, щоб її приватна інформація – зокрема інформація, що належать до особистої сфери життя, а також комерційні таємниці - не розголошувалися адмінорганом без її дозволу;

8. Якщо орган влади ухвалив рішення на користь або проти інтересів громадянина чи компанії, він повинен повідомити про таке рішення відповідну сторону. Доки про таке рішення не буде повідомлено сторону, що зазнає впливу від нього, воно не набуває чинності;

9. Зміст рішення органу має бути викладений чітко й конкретно;

10. Адмінорган повинен обґрунтувати своє рішення на користь чи проти інтересів громадян чи бізнесу. Заінтересована особа повинна бути в змозі зрозуміти з обґрунтування всі факти та правові міркування, які, на думку влади, є істотними для рішення. Якщо існувало декілька пробілів у однозначному трактуванні справи, з обґрунтування має бути зрозуміло, що орган визнає це, якими міркуваннями він керувався при заповненні цих пробілів, а також як саме він забезпечив дотримання принципу пропорційності у такому випадку.

Якими були передумови до ухвалення Закону «Про адміністративну процедуру» у Німеччині?

У Німеччині Закон «Про адміністративну процедуру» набув чинності на федеральному рівні в 1977 році. Закон ґрунтувався на досвіді, який свідчив, що дуже важливо, аби саме парламент, як найвищий прямо обраний законодавчий орган, який представляє інтереси народу, визначав вимоги до належної адміністративної процедури, яка відповідала б принципам верховенства права, а не залишав це питання на розсуд судів і, тим більше, самих органів влади.Тож тільки таким чином органи влади мають універсальні, загальнообов’язкові вказівки щодо того, як діяти. І лише таким чином громадяни можуть бути певні у своїх правах і мати можливість упевнено їх відстоювати ще на етапі розгляду справи й ухвалення рішення, а не лише постфактум у подальшому судовому спорі.

Через таке його фундаментальне значення, Закон «Про адміністративну процедуру» також іноді називають «Основним законом про адміністрацію», посилаючись на Конституцію Німеччини («Основний закон»).

У зв’язку з федералізмом у Німеччині, Федеральний закон про адміністративну процедуру поширюється виключно на адміністративні дії федеральних органів влади. Крім того, існують адміністративно-процедурні закони земель, які застосовуються до відповідних земельних органів та органів місцевого самоврядування у відповідних землях.

Але важливим є те, що федеральні землі або ухвалили положення Федерального закону про адміністративну процедуру здебільшого дослівно, або оголосили норми Федерального закону про адміністративну процедуру такими, що безпосередньо застосовуються в їхньому законодавстві. З одного боку, звичайно, вимоги принципу верховенства права щодо справедливої адміністративної процедури є єдиними по всій Німеччині. З іншого боку, різні процедурні правила створюють правову невизначеність, і необхідно уникати того, щоб громадяни та представники бізнесу мали справу з різними правилами, звертаючись до різних федеральних, державних і місцевих органів самоврядування. З цієї причини адміністративно-процедурні закони Федерації та земель завжди розробляються спільно.

Таким чином, навіть у Федеративній Республіці Німеччині є надзвичайно важливим та гарантується те, щоб єдине адміністративно-процедурне законодавство було юридично стандартизовано та стосувалося всіх адміністративних органів по всій країні. А також щоб воно рівноправно та однаково застосовувалося щодо всіх громадян.

Даний матеріал є передруком. Читайте оригінал на порталі Реформи Державного Управління.