З 2014 року Україна змінює свою систему державного управління: проведено адміністративно-територіальну реформу, створено 1469 громад (hromadas), передано їм нові повноваження та забезпечено додатковими фінансовими ресурсами. Метою реформи було підвищити спроможність держави шляхом зміцнення місцевого самоврядування. Повномасштабне вторгнення стало випробуванням для громад. Децентралізація посилила їхню стійкість. Попри всі труднощі громадам вдається забезпечувати безперервне надання послуг населенню.
OSTEUROPA: Пане Файгель, Ви очолюєте в Україні «U-LEAD з Європою». Що означає ця назва?
Бастіан Файгель: З 2014 року Україна реформує систему державного управління. Вона децентралізує повноваження та ресурси, щоб посилити спроможність місцевого управління. Для підтримки цієї реформи Україна звернулася до Європейського Союзу. З 2016 року GIZ в Україні реалізує програму «U-LEAD з Європою».
OSTEUROPA: Чи працює GIZ за дорученням ЄС?
Файгель: За дорученням Федерального Уряду Німеччини та Європейського Союзу. Фінансування надходить від ЄС, Німеччини та інших держав-членів ЄС. Український уряд разом із партнерами регулярно визначає стратегічні цілі. З них випливають конкретні заходи. Їх реалізацією займається U-LEAD.
OSTEUROPA: Які саме?
Файгель: Протягом років наші завдання змінювалися. Спочатку ми популяризували цілі та завдання реформи. Потім супроводжували об’єднання близько 12 000 населених пунктів і сільських рад у спроможні громади — 1469 громад. Якомога більше населених пунктів мали об’єднатися добровільно, а взамін отримували ширші повноваження та більше фінансових ресурсів. Для тих, хто не зміг домовитися про об’єднання, український уряд у 2020 році ухвалив рішення про об’єднання.
Сьогодні ми пропонуємо навчальні програми для працівників органів місцевого самоврядування та надаємо значну консультативну підтримку для посилення спроможності громад працювати в умовах війни. Ми також допомагаємо Україні виконувати міжнародні зобов’язання та відповідати вимогам, необхідним для отримання підтримки на відбудову й підготовки переговорів щодо вступу до ЄС. GIZ є організацією-посередником. Ми підтримуємо практичну та технічну реалізацію політичних домовленостей.
Бастіан Файгель (нар. 1976), соціолог, співробітник GIZ. З 2017 року до лютого 2026 року у Києві очолював «Ukraine – Local Empowerment, Accountability and Development Programme» (U-LEAD with Europe), спрямовану на зміцнення місцевого самоврядування в Україні.
GIZ впроваджує U-LEAD за дорученням Федерального міністерства економічного співробітництва та розвитку Німеччини (BMZ). Окрім фінансування з боку Німеччини, Європейського Союзу та Данії, власні внески в межах U-LEAD також надають Франція, Польща, Австрія та Словенія.
OSTEUROPA: Повернімося до адміністративно-територіальної реформи. Яка середня чисельність населення громади?
Файгель: Різниця в чисельності може бути досить велика. Лише 88 громад мають понад 50 000 мешканців. Харків, де до початку повномасштабної війни проживало 1,4 мільйона осіб, також є громадою. Інші мають лише близько 2500 жителів. У середньому громада налічує від 10 000 до 12 000 мешканців. Київ є особливим випадком — столиця досі не охоплена реформою децентралізації.
OSTEUROPA: Якщо провести аналогію з Німеччиною, йдеться про реформу укрупнення громад, подібну до тієї, що відбувалася в Західній Німеччині у 1970-х роках і в Східній Німеччині у 1990-х роках як передумова зміцнення місцевого самоврядування.
Файгель: Саме так. Територіальні реформи мають на меті зробити місцеве самоврядування більш ефективним і спроможним. Такі реформи часто плануються та впроваджуються централізовано. Україна ж зробила ставку на добровільність.
Для кожної з 24 областей існували загальні плани, але села та міста могли самостійно вирішувати, з ким із сусідів об’єднуватися. Єдиною умовою було те, що громади не могли створюватися через межі областей. У середньому до однієї громади об’єднувалося від восьми до десяти населених пунктів. Для цього потрібно було підготувати відповідний набір документів та подати його на затвердження обласній раді. Ми допомагали в підготовці таких документів і налагоджували взаємодію між усіма учасниками процесу. Після цього український уряд мав затвердити об’єднання. До початку 2020 року близько 1070 громад були створені добровільно, а згодом було сформовано ще більше. Сьогодні в Україні існує 1469 громад. Перші загальнонаціональні місцеві вибори, на яких обирали голів та ради нових громад, відбулися у жовтні 2020 року.
OSTEUROPA: Чи успішніше відбувалося добровільне об’єднання на заході України, ніж на сході?
Файгель: Ні. Відомий стереотип про «дві України» у цьому випадку не підтвердився. Усюди були регіони, де населені пункти активно об’єднувалися за власною ініціативою — у Львівській, Вінницькій, Тернопільській, Дніпропетровській, Харківській та Запорізькій областях. На території Луганської області, яка з 2022 року перебуває під окупацією, багато громад дуже швидко домовилися про об’єднання. Натомість у Закарпатській області, на крайньому заході країни, та в передмісті Києва цей процес просувався значно складніше.
OSTEUROPA: Чому?
Файгель: Гірські населені пункти Закарпаття розташовані далеко один від одного і мають дуже різні проблеми. Те, що хвилює мешканців однієї долини, може бути абсолютно незрозумілим для жителів сусідньої. Там населення не було переконане, що ефективна спільна адміністрація з десятьма професійними працівниками є кращою за десять окремих сільських голів із власною печаткою. Крім того, тодішній керівник Закарпатської області блокував реформу.
OSTEUROPA: Тому що вона обмежувала його повноваження?
Файгель: Безумовно, це відігравало певну роль. Багато повноважень, які раніше належали області або району — рівню управління, що приблизно відповідає німецькому округу, — були передані громадам. Йдеться, наприклад, про реєстрацію актів цивільного стану та ведення реєстру населення. Створення громад було складовою частиною реформи децентралізації. Деякі громади отримали нові будівлі, зведені відповідно до стандартів ЄС — енергоефективні та безбар’єрні, — де були відкриті ЦНАПи та сервісні центри для громадян. Якщо дивитися на це через призму влади, то області та райони були тими, хто найбільше втрачав від реформи. Саме звідти надходив найсильніший спротив. Але були й далекоглядні керівники районів, які побачили в децентралізації можливість. Вони зрозуміли, що посада голови громади стане політично та фінансово більш впливовою, очолили процес змін, балотувалися на виборах і були обрані. Тож особистий фактор також відігравав важливу роль.
OSTEUROPA: А чому об’єднання не спрацювало в Київській області?
Файгель: Тут причини були зовсім іншими, ніж на Закарпатті. Передмістя Києва економічно, функціонально та соціально дуже тісно пов’язане зі столицею. Так відбувається в усіх великих агломераціях. У таких містах, як Буча, Ірпінь чи Гостомель, які після російських воєнних злочинів 2022 року набули сумної відомості, ціни на землю перебувають приблизно на тому ж високому рівні, що й у Києві. Це створювало потужні фіскальні стимули для невеликих громад залишатися самостійними та не ділитися доходами в межах більших об’єднань. З функціональної точки зору об’єднання міст київської агломерації зі столицею було б логічним рішенням. Але це було неможливо через особливий статус Києва. Тому тут територіальну реформу довелося завершувати адміністративним шляхом — через урядове рішення.
OSTEUROPA: Якщо середній рівень управління — області та райони — передає повноваження меншим одиницям, це може посилювати верхній рівень влади. Чи не супроводжувалася децентралізація прихованою централізацією?
Файгель: Ні. Навпаки. Завдяки концентрації повноважень на рівні громад уперше з’явилися сильні контрбаланси центральній владі.
OSTEUROPA: За що сьогодні відповідає громада?
Файгель: За надання базових послуг населенню. Громада повинна забезпечувати своїх мешканців життєво необхідними послугами — водою, електроенергією та теплом, організовувати вивезення сміття й очищення стічних вод, утримувати дитячі садки та школи, дбати про первинну медичну допомогу, громадський простір і громадський транспорт, а також про спортивні та культурні об’єкти.
OSTEUROPA: Що з цього є новим? Які саме повноваження громади отримали внаслідок реформи?
Файгель: Фактично новими стали майже всі ключові послуги. Більшість із них раніше забезпечувалися на рівні районів. Тепер громади надають адміністративні послуги через свої сервісні центри, відповідають за первинну медичну допомогу, організацію початкової освіти та місцеве планування розвитку. Їхні повноваження суттєво розширилися.
OSTEUROPA: Чи отримали громади відповідні фінансові ресурси?
Файгель: Система фінансування була докорінно змінена. До реформи вона багато в чому нагадувала радянську модель: центр розподіляв дотації. Гроші та ресурси передавалися каскадним способом — від центрального рівня до обласного, потім до районного, а вже звідти до місцевого. Ця система створювала широкі можливості для зловживань і корупції. Розподіл коштів часто залежав від політичної лояльності та особистих зв’язків. Те, що врешті доходило до громад, було недостатнім для виконання їхніх завдань. Сьогодні існують прямі відносини між центральною владою та громадами. Повноваження чітко визначені, рух коштів став прозорішим, а фінансове планування — більш передбачуваним. Кожна громада може розраховувати, який обсяг асигнувань вона отримуватиме в середньостроковій перспективі.
OSTEUROPA: Якою є частка власних доходів громад?
Файгель: Поки що вона залишається відносно невеликою. Понад дві третини бюджету типової громади становлять асигнування від центрального уряду. Критики насамперед звертають увагу на так звані цільові субвенції, які становлять приблизно 20 відсотків бюджету громади. Вони призначені для фінансування сфер, у яких держава зберігає галузевий контроль — освіти та охорони здоров’я. Адже саме центральна влада визначає навчальні програми та стандарти медичних послуг. Децентралізацію супроводжувала також податкова реформа. Найважливішою зміною стало збільшення частки податку на доходи фізичних осіб, яка залишається в громадах. До реформи вона становила приблизно 25 відсотків, сьогодні громади отримують 64 відсотки надходжень від ПДФО, сплаченого на їхній території. Місцеві податки та збори становлять меншу частину доходів місцевих бюджетів. Найважливішим із них є єдиний податок для малого бізнесу, який забезпечує близько десяти відсотків місцевих надходжень. Ще приблизно вісім відсотків дає податок на нерухомість. Крім того, громади отримують кошти з різних програм підтримки та адміністративних зборів. Віднедавна громадам також дозволено залучати кредити та брати на себе боргові зобов’язання.
OSTEUROPA: Чи потрапляють кошти «U-LEAD з Європою» безпосередньо до бюджетів громад?
Файгель: Жодного цента. Кошти проєкту використовуються виключно для консультування та підтримки. Ми є проєктною організацією, у якій працює близько 200 співробітників, переважно українців. Ми консультуємо український уряд і водночас безпосередньо підтримуємо громади та регіони в реалізації децентралізації. Наш головний офіс розташований у Києві, але представництва працюють у кожному обласному центрі, який не перебуває під російською окупацією.
OSTEUROPA: Чи можете Ви впливати на політичні процеси?
Файгель: Безумовно. Наведу приклад. Ми бачимо, що бюджетних ресурсів громад недостатньо для виконання всіх покладених на них завдань. Ми аналізуємо причини цієї ситуації та, враховуючи досвід інших держав ЄС, розробляємо можливі варіанти рішень. Потім ми вступаємо в діалог з українським урядом щодо того, як можна покращити фінансове забезпечення громад — наприклад, шляхом збільшення частки податку на доходи фізичних осіб. Якщо така ідея викликає зацікавлення і відповідне міністерство хоче зрозуміти її економічні наслідки, ми залучаємо українських та міжнародних економістів для підготовки відповідних розрахунків. Це класичне політичне консультування. Звичайно, остаточні рішення Україна ухвалює самостійно. Водночас ми маємо чітке бачення того, яка модель фінансування є ефективною. Ми порівнюємо та обговорюємо різні системи місцевого самоврядування в країнах Європейського Союзу. Не всі вони однаково ефективні. Але якщо метою є побудова максимально спроможної держави, то ми виступаємо за сильне місцеве самоврядування, у якому повноваження та фінансові ресурси збалансовані належним чином.
OSTEUROPA: За винятком згадки про Бучу та Ірпінь, Ви жодного разу не згадали повномасшатбе вторгенння в Українц. Але ж з 24 лютого 2022 року це мало драматичні наслідки для людей, держави, економіки та системи управління. З 25 лютого 2022 року в Україні діє воєнний стан, а воєнний стан означає централізацію. Чи не зруйнувала війна децентралізацію та місцеве самоврядування?
Файгель: Ні, навпаки. Саме після 24 лютого 2022 року настав зоряний час місцевого самоврядування. Світ облетіли фотографії міських голів, які в Чернігівській, Сумській та Луганській областях ставали на шляху російських танків. Мери виступили на захист своїх громад, своїх регіонів і всієї України. Без реформи децентралізації, ймовірно, набагато менше людей наважилися б узяти на себе таку відповідальність за власну громаду.
OSTEUROPA: Сильна держава — це держава, мешканці якої є громадянами з активною громадянською позицією...
Файгель: Так. Без зайвого пафосу можна сказати, що в Україні багато людей пов’язують свою особисту долю з політичною долею країни. Тут можна спостерігати саме те, про що писали Карл, барон фом і цум Штайн та Карл Август фон Гарденберг у своєму Нассауському меморандумі 1807 року. Вони виступали за розвиток місцевого самоврядування в Пруссії, щоб міста й села почали брати відповідальність за державу в цілому.
OSTEUROPA: Війна як перевірка сили громад?
Файгель: Я в цьому переконаний. Самоврядування та відчуття особистої відповідальності за те, що відбувається навколо, є однією з причин, чому окупанти зіткнулися з набагато сильнішим цивільним спротивом, ніж могли собі уявити Путін і його спецслужби. Децентралізація посилила стійкість кожної громади. Вражає те, як громадам вдається підтримувати надання базових послуг попри виснаження, втрати та руйнування.
OSTEUROPA: Що це означало для Вашої проєктної роботи?
Файгель: Після початку повномасштабного вторгнення ми одразу зрозуміли: настав вирішальний момент. Усі здобутки реформи опинилися під загрозою. Громади мали продовжувати працювати незалежно від того, чи перебували вони на лінії фронту, чи були транзитними пунктами, чи приймали внутрішньо переміщених осіб. Це усвідомлювали всі — і український уряд, і наші донори. З кінця лютого до липня 2022 року ми підтримали 350 громад, які найбільше постраждали від вторгнення. Ми постачали їм те, чого вони потребували найбільше: техніку для розчищення територій, освітлювальне обладнання, намети, спальні мішки, продукти харчування та засоби гігієни. У квітні та травні ми буквально скуповували всі електрогенератори, які були доступні на європейському ринку, і передавали їх громадам. Майже 3000 одиниць!
OSTEUROPA: Знімаю капелюха!
Файгель: Дякую. Це справді була новаторська робота. Вона допомогла зміцнити спроможність цих громад підтримувати людей, які постраждали від війни.
OSTEUROPA: Повернімося до політичних наслідків повномасшатбного вторгення Росії в Україну....
Файгель: Безумовно, оборонна війна має серйозні політичні наслідки. Але питання полягає не в тому, чи відбувається централізація, а в тому, що саме централізується. Те, що люди попри постійні атаки Росії на цивільну інфраструктуру досі мають сили чинити опір, значною мірою пов’язано з тим, що громади здатні підтримувати нормальне життя. Скажу прямо: децентралізація зміцнила стійкість українців. Спроможні громади є хребтом щоденного спротиву.
OSTEUROPA: Але ж існують конфлікти щодо розподілу ресурсів...
Файгель: Так, безумовно. Українське керівництво постійно змушене шукати баланс: де потрібне централізоване рішення, а де краще дозволити діяти на місцях. Це стосується як військової, так і цивільної сфер. Надмірна централізація знижує ефективність державного управління, а це підриває легітимність держави. Запобігати цьому так само важливо, як і виконувати військові завдання. Україна постійно перебуває в ситуації такого балансування. І, на мою думку, вона справляється з цим дуже добре.
OSTEUROPA: Чи не надто оптимістично Ви оцінюєте ситуацію?
Файгель: Ні. Якщо говорити формально, війна є несприятливою умовою для реформ. За несприятливих умов політики та чиновники часто повертаються до звичних моделей поведінки. В українському випадку йдеться про радянську спадщину, для якої характерні централізм, жорстка ієрархія та неформальні практики. Але це послабило б ефективність держави. Саме тому ми постійно наголошуємо на важливості того, щоб Україна навіть під час війни продовжувала курс на децентралізацію. Адже децентралізацію не слід розглядати лише як технічну реформу. Це стратегічна політична реформа. В Україні сформувалася система багаторівневого врядування. Поряд із процесами ухвалення рішень згори вниз діють і процеси знизу вгору. Тиск із боку громад допомагає підтримувати імпульс реформ на національному рівні. Саме це сприяє сталому процесу європеїзації України.
OSTEUROPA: Даруйте, пане Файгель, але зараз це звучить як мова пресслужби GIZ.
Файгель: Чому ж? Порівняйте Україну з Білоруссю, Росією, Казахстаном чи навіть Грузією. В Україні суспільство та політика взаємодіють набагато більш партнерськи. Рішення більше не ухвалюються виключно на вершині державної влади й не спускаються вниз для виконання. Це справжнє досягнення. Ми підкреслюємо це і під час обговорень Плану відновлення України. Йдеться про бюджетну підтримку України з боку ЄС та інших міжнародних партнерів. А в середньостроковій перспективі — і про вступ до Європейського Союзу.
OSTEUROPA: Чи існує в Україні консенсус щодо того, що реформи були успішними?
Файгель: Принаймні існує консенсус щодо того, що місцеве самоврядування є незамінним. Сьогодні в Україні практично немає впливового політика, який би відкрито ставив це під сумнів. Україна, спостерігаючи за досвідом Польщі та Румунії, зрозуміла, що ефективна система управління є передумовою для залучення та використання коштів європейської структурної політики. Економічний успіх Польщі значною мірою пов’язаний із успішною децентралізацією 1990-х років. Саме тоді були створені можливості, необхідні для планування розвитку, підготовки проєктів, написання заявок та забезпечення співфінансування. Сьогодні Польща в середньому освоює близько 90 відсотків коштів ЄС, які їй доступні. Результати цього видно в усіх 16 воєводствах країни. Румунія ж тривалий час відставала. У перші роки членства в ЄС Бухарест міг використати лише близько десяти відсотків доступних європейських коштів. Це розуміє кожен український політик.
OSTEUROPA: Фінансова ситуація в Україні дуже складна. Через це під тиском перебувають і бюджети громад. Видатки на оборону постійно зростають. Війна є абсолютним пріоритетом. Отже, на інші потреби залишається дедалі менше ресурсів.
Файгель: Складна бюджетна ситуація зачіпає і громади, але не більше, ніж інші рівні влади. Нічого прикрашати: усі перебувають у дуже складному становищі. На центральному рівні лунали голоси про те, що неправильно залишати громадам 64 відсотки надходжень від податку на доходи фізичних осіб. Проте для бюджетного року 2026 цю норму залишили без змін. Водночас податок на доходи військовослужбовців тепер надходить до державного бюджету. Однак витрати на пенсії, охорону здоров’я та інтеграцію мільйонів внутрішньо переміщених осіб є колосальними.
OSTEUROPA: За яким принципом в Україні розподіляють внутрішньо переміщених осіб?
Файгель: Їх не розподіляють. В Україні немає механізму, подібного до німецького «Кенігштайнського ключа». Люди самі вирішують, де хочуть оселитися. Наслідки цього дуже різні. Є громади, які не справляються з розміщенням та інтеграцією переселенців. А є такі міста, як Львів і Чернівці, де приплив людей сприяв динамічному економічному розвитку.
OSTEUROPA: Чи сприяє місцеве самоврядування відчуттю належності до Європи?
Файгель: Реформа європеїзувала Україну на рівні громад. У цьому контексті для українського уряду значно зріс авторитет Ради Європи. Україна є її членом із 1995 року, а в 1996 році підписала Європейську хартію місцевого самоврядування. Тривалий час це не мало суттєвих наслідків. Але ситуація змінилася. Під час розробки законодавства про децентралізацію український уряд активно консультувався з Радою Європи. І сьогодні Київ погоджує зі Страсбургом питання відповідності реформ принципам Хартії. Подальші кроки визначаються процесом європейської інтеграції та Планом України в межах Ukraine Facility Європейської Комісії. Це допомагає закріпити реформу.
OSTEUROPA: А як щодо суспільства?
Файгель: Там реформа стала каталізатором. Вона посилила усвідомлення належності до Європи. Засоби масової інформації, історики та громади дедалі більше звертаються до забутих традицій, досліджують витоки місцевого самоврядування та переосмислюють історичні зв’язки українських земель із європейською правовою та торговельною традицією.
OSTEUROPA: Що це означає на практиці?
Файгель: В українській колективній пам’яті майже забулося, що колись на значній частині території сучасної України діяло Магдебурзьке право. Воно гарантувало громадянам свободу та право на самоврядування. У час, коли Росія намагається позбавити Україну свободи та права на самовизначення, знання про цю традицію може впливати на повсякденні рішення та поведінку людей.
